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The measurement of NTU is complex in France, for several reasons but essentially because there are no means for regular, comprehensive identification of groups entitled to different types of social benefit. Even if administrative data are, on the whole, sufficient to identify beneficiary groups, they cannot easily be related to sets of theoretically eligible groups. At this stage no solution has been found regarding either census data (unlike certain Northern European countries where local censuses allow identification of eligible groups) or the pairing of tax data on household incomes with the results of large population surveys (the 'Household' surveys of INSEE – Institut national de la statistique et des etudes économiques –, the national institute for statistics and economic surveys). We therefore have no tools for measuring NTU generally, other than ad hoc surveys on specific population groups.

Yet, paradoxically, there is no lack of information or even of relevant data bases compiled by administrative institutions (especially those of the social security system) and non-governmental organisations at both national and local level. Sometimes real possibilities do exist for measuring NTU on large groups (the clients of these institutions). For an initial approach to NTU these sources simply need to be tapped via computer searches. But two problems exist: i) the non-exploitation of these sources and databases for systematic measurement of NTU, in some cases due to a lack of resources or objectives but sometimes also deliberately (political and financial/budgetary interests) to avoid examining these issues more closely; and ii) a lack of knowledge on the diversity of these sources. In other words, we are ignoring a mine of information by not wanting to exploit available sources (especially in the case of institutions) and by failing to make an inventory of the multiple possibilities that exist (in the case of both administrative institutions and NGOs). This is why the biggest problem in France relates to institutional resistance and to the fact that there are so many different actors, as well as the extreme short-sightedness of administrative data concerning everyone and everything falling outside of usual beneficiary groups.

Hence, the problem essentially concerns the organisation of the measurement of NTU, with the need to mobilise those who produce and possess data, and to coordinate data searches and comparisons. This need has been recognised since the creation of the Observatoire des non recours (NTU 'observatory' or research unit), a tool launched in the framework of a scientific research programme on access to benefits, and supported and developed by a growing number of national and local institutions, including NGOs. This research unit, situated in Grenoble, is currently drawing up an 'operating report' on NTU data. In collaboration with a large medical scientific research institution it is also experimenting with an 'NTU probability score'. The current aim of this programme is to develop a 'social indicator of NTU'. To this end the statistics department of the Social Affairs Ministry has been mobilised at central and especially regional level (where it is closer to the actors concerned). The NTU research unit's qualitative approach to the phenomenon also allows a more in-depth analysis of the explanations and implications of NTU..

Mesurer le non recours en France

La mesure du non recours est loin d’être simple en France, pour plusieurs raisons. La principale est qu’il n’existe pas de possibilités d’identification globale et régulière des populations éligibles aux différents types de droits sociaux. En effet, si les données administratives sont globalement suffisantes pour identifier les populations bénéficiaires, on ne peut pas aisément les rapporter à des ensembles théoriques de populations éligibles. Pour l’instant, aucune solution ne peut être trouvée, ni sous l’angle des données de recensement (à la différence de certains pays d’Europe du nord où les recensements locaux permettent l’identification des populations éligibles), ni sous celui de l’appariement de grandes enquêtes de populations (les enquêtes « Ménages » de l’Institut national de la statistique et des études économiques, INSEE) avec les données des services fiscaux relatives aux revenus des ménages. Dans ces conditions, on ne dispose pas de possibilités pour aborder de façon générale la mesure du non recours, sauf à procéder, comme ce fût quelques fois le cas, à des enquêtes ad hoc sur des populations particulières.

Pour autant, et cela peut paraître assez paradoxal, les sources d’information et même les bases de données intéressantes ne manquent pas, tant au niveau d’organisations administratives (et nous pensons en premier aux institutions de la Sécurité sociale) qu’à celui des acteurs associatifs, qu’ils soient nationaux ou locaux. On dispose parfois de réelles possibilités de mesure sur de grands effectifs (les publics de ces structures) qui nécessite pour première approche du non recours de simples requêtes informatiques. Mais là, nous sommes confrontés à deux difficultés : 1/ celle de l’inexploitation de ces sources et de ces bases dans le sens d’une mesure systématique du non recours, parfois par manque de moyens ou d’objectifs, mais parfois aussi par intérêt (politique et financier/budgétaire) à ne pas regarder les choses de près ; 2/ celle de la très grande méconnaissance de la diversité de ces sources possibles. Autrement dit, « on dort sur un trésor », à défaut de vouloir exploiter les sources disponibles (ce qui est le cas notamment du côté des institutions) et par manque d’inventaires des multiples possibilités (tant du côté administratif qu’associatif). C’est pourquoi, la plus grande difficulté, en France, est relative aux résistances institutionnelles et à l’éparpillement des acteurs, en plus de la complète myopie des données administratives pour tout ce qui ne relève pas des publics habituels.

Par conséquent, c’est bien un problème d’organisation du travail de mesure du non recours qui est posé au fond, à travers le besoin d’une mobilisation des producteurs et possesseurs de données, et d’une coordination du travail de requête et de comparaison. Ceci est perçu, puisqu’un outil lancé depuis un programme de recherche scientifique sur l’accès aux droits est en train d’être soutenu et développé par un nombre croissant d’institutions nationales et locales, avec l’implication d’associations. Il s’agit en l’occurrence de l’Observatoire des non recours, situé à Grenoble, qui est actuellement en train de produire un « Tableau de bord » des données constituées sur le non recours et d’expérimenter, en collaboration avec une importante structure de la recherche scientifique médicale, un « Score de probabilité du non recours ». Ce programme a pour finalité actuelle de développer un « Indicateur social du non recours ». Cet objectif mobilise de près, notamment, les services des statistiques du ministère des Affaires sociales au niveau central et surtout régional (car au plus près des acteurs du dispositif). A travers ce dispositif une approche qualitative du phénomène est également produite de façon à approfondir l’analyse des explications et des significations du non recours.


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