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Difficulties of access to benefits are not a new phenomenon in France. Debates on social inequalities have highlighted these problems, both as causes and as effects, in some cases for a long time. Historical studies on the social treatment of poverty clearly attest to this.

In recent years the issue of access to benefits was revived when debate on 'new poverty' emerged on the political and media scene. In the late 1960s economic growth declined, social integration via employment was no longer sufficient, and joblessness increased and became a long-term phenomenon. In 1974 René Lenoir's report on 'Les exclus' helped to focus attention on this debate. Not wanting to let the issue escape its control, the government put it on the political agenda. It commissioned large-scale statistical surveys on household income trends which showed that the gap between rich and poor was widening and that some families were living below the poverty line. These results triggered the production of administrative and parliamentary reports from the early 1980s. The humanitarian, charitable organisation movement, following in the footsteps of 'ATD ¼ monde', demanded government action. The government's first response was the institution in 1988 of the RMI (Revenu Minimum d'Insertion), a minimum income support allowance that concretised the application of individuals' constitutional right to obtain the means to live from the community. Yet the first evaluations of the RMI soon showed that this minimum income support, an emblem of the struggle against poverty, was insufficient. From the early 1990s all reports indicated the persistence of social exclusion despite economic growth. The existence of a 'new' poverty could no longer be denied. A part of the country's population was living below the poverty line, without access to social benefits. There was clearly an accumulation of difficulties in certain segments of the population: problems relating to housing, health, education and literacy. France had its 'fourth world'. Charitable organisations stepped up pressure on the government to put a comprehensive policy to combat poverty onto the political agenda. The government commissioned a report by Father Joseph Wrensinski, founder of the organisation 'ATD ¼ monde', on 'Extreme poverty and social and economic precariousness' (Grande pauvreté et précarité économique et sociale). This report, presented in February 1987 by the Economic and Social Council, was a turning point in the recognition of the fundamental problem of access to social benefits. After an initial bill was scrapped due to the dissolution of the National Assembly in 1997, the 28 July 1998 framework law relative to the struggle against exclusion recognised access to benefits as a priority. This law still serves as a key reference in all policies to combat exclusion.

In the field a more operational concept was, however, needed. The CNAF (Caisse nationale des allocations familiales), the 'family' branch of the general social security scheme which administers all family allowances as well as 'social minima' like the RMI, required a concept that corresponded to its action. From the early 1980s the CNAF applied the recommendations of the Oheix report for combating precariousness and poverty. The institution was thus mobilised in the search for potential beneficiaries and in the attempt to ensure continuity in the payment of benefits and the increase of financial aid. The CNAF's research department consequently imported the concept of 'non recours' (a translation/adaptation of 'non take-up' and 'nietgebruick'), essentially as a result of its interaction with the Dutch academic Wim Van Oorschot. This concept has the merit of defining the phenomenon to treat and the groups concerned. The CNAF was the first institution, in the mid-1990s, to undertake studies and research on the subject.

Initially the CNAF was the only institution managing social benefits to engage in reflection and action on NTU. That was until the recent phase of more asserted recognition of the issue, resulting from several closely linked developments: the revival of the government's plans for social cohesion and its response to the National Action Plans against poverty and social exclusion (NAPs/incl); the need for results indicators in a new procedure of budgetary planning of policies to promote inclusion; and the establishment of a scientific research programme on NTU, equipped with an ad hoc 'observatory'. As a result, despite the persistent lack of awareness of NTU, by the beginning of 2005 the issue had acquired a degree of political and institutional visibility in the choices of the Inter-ministerial committee to combat exclusion (Comité interministériel de lutte contre l'exclusion) and the National council to combat exclusion (Conseil national de lutte contre l'exclusion) – two bodies created by several central government administrations in liaison with the institutions of the different branches of the social security system (family, health, pension). This consolidation of the NTU theme is reflected in the more general recognition of the phenomenon, in the development of methodological tools (establishment of on-going observation), and in the creation, on an experimental basis, of 'warning devices' financed by the State and informed by local public services and NGOs to identify and treat situations of NTU at a local level.

L’émergence de la question du non recours aux droits sociaux en France

Les difficultés d’accès aux droits ne constituent pas un phénomène nouveau en France ; des débats parfois très anciens sur les inégalités sociales ont mis en avant ces difficultés à la fois comme causes et effets. Des travaux d’histoire sur le traitement social de la pauvreté le montrent bien.

Dans la période récente, la question de l’accès aux droits rebondit au moment où le débat sur « la nouvelle pauvreté » débouche sur la scène politico-médiatique. A la fin des années 1960 la croissance s’essouffle, l’intégration par le travail n’est plus suffisante, le chômage s’accroît et il devient surtout un phénomène de longue durée. En 1974, le rapport de René Lenoir sur Les exclus contribue à placer ce débat sous les projecteurs. Aussitôt, les pouvoirs publics se saisissent de ce sujet qu’ils ne peuvent laisser enfler sans contrôle. De grandes enquêtes statistiques commandées sur l’évolution du revenu des ménages confirment alors la progression des inégalités et le maintien d’une proportion des ménages en dessous du seuil de pauvreté. Ces enquêtes entraînent la production de rapports administratifs et parlementaires dès le début des années 1980. Le mouvement associatif humanitaire, dans le sillage d’« ATD ¼ monde », interpelle vigoureusement les pouvoirs publics. La première réponse gouvernementale est produite avec l’institution du Revenu Minimum d’Insertion (RMI) en 1988. C’est la mise en application d’un droit constitutionnel : obtenir de la collectivité des moyens d’existence. Cependant, les premières évaluations du RMI ne vont pas tarder à montrer que ce revenu minimum, emblématique de la lutte contre la pauvreté, est insuffisant. Dès le début des années 1990 tous les rapports montrent la persistance du phénomène d’exclusion malgré la reprise économique. Le constat d’une nouvelle pauvreté s’impose à tous : une partie de la population vit en dessous du seuil (économique) de la pauvreté, l’accès aux droits sociaux ne se fait plus, le problème est celui du cumul des difficultés sur certaines populations : logement, santé, éducation, illettrisme. La France a son « ¼ monde ».

Le mouvement associatif accroît alors la pression pour mettre la question d’une politique globale de lutte contre la pauvreté sur l’agenda politique. Le gouvernement commande un rapport au Père Joseph Wresinski, fondateur de l’Association « ATD ¼ Monde ». Ce rapport présenté au nom du Conseil économique et social en février 1987, et intitulé Grande pauvreté et précarité économique et sociale, marque un tournant dans la reconnaissance du problème fondamental de l’accès aux droits sociaux. Après un premier projet législatif avorté pour cause de dissolution de l’Assemblée nationale en 1997, la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 28 juillet 1998 reconnaît l’accès aux droits comme priorité. Cette loi sert aujourd’hui encore de référence centrale à toutes les politiques de lutte contre l’exclusion.

Sur le terrain, le besoin d’une notion plus opérationnelle se fait ressentir. C’est du côté de l’institution de la Branche famille du régime général de la Sécurité sociale (la CNAF – Caisse nationale des allocations familiales) qui sert l’ensemble des prestations familiales ainsi que des « minima sociaux » comme le RMI, qu’une notion plus adaptée à l’action est recherchée. Depuis le début des années 1980, la CNAF applique les recommandations du rapport Oheix présentant des propositions de lutte contre la précarité et la pauvreté. L’institution est ainsi déjà largement mobilisée sur la recherche d’allocataires potentiels, la continuité du paiement des prestations, l’accroissement de l’aide financière. Aussi, le Bureau de la recherche de la CNAF va-t-il aider à importer la notion de non recours (traduction/adaptation de « non take up » et de « niet-gebruick ») en s’appuyant notamment sur des échanges avec l’universitaire néerlandais Wim Van Oorschot. La notion de non recours a le mérite de poser une définition du phénomène à traiter et des populations concernées. La CNAF est la première à lancer des études et recherches sur le sujet dès le milieu des années 1990.

La CNAF sera la seule institution gestionnaire de prestations sociales à s’engager dans une réflexion et une action sur le non recours, avant que récemment une phase de reconnaissance plus prononcée du non recours soit engagée, à la faveur de plusieurs mouvements étroitement conjugués : de relance des plans gouvernementaux de cohésion sociale et de réponse au PNAI européen, de besoin d’indicateurs de résultats dans le cadre d’une nouvelle procédure de programmation budgétaire des politiques pour l’inclusion, et de la mise en place d’un programme de recherche scientifique sur le non recours doté d’un « observatoire » ad hoc. Ainsi début 2005, la question du non recours, tout en restant encore largement méconnue, acquiert une certaine visibilité politique et institutionnelle dans les choix du Comité interministériel de lutte contre l’exclusion et le Conseil national de lutte contre l’exclusion, mis en œuvre par plusieurs administrations centrales en lien avec les institutions des différentes Branches (Famille, Maladie, Vieillesse) de la Sécurité sociale. Cette consolidation du thème du non recours est en train de s’opérer tant au niveau de la production d’une connaissance plus globale du phénomène et du développement d’un outillage méthodologique (constitution d’une observation pérenne), qu’à celui de la mise en place à titre expérimental, partant de financements d’Etat, de « dispositifs d’alerte » alimentés par des services publics locaux et des associations, pour un repérage et traitement des situations de non recours à l’échelle de territoires locaux.


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